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PPP+EPC模式在建設領域中的優勢和風險防范

PPP+EPC模式在建設領域中的優勢和風險防范

    PPP+EPC模式,指采用PPP模式建設運營的項目,政府部門在選擇社會投資人的同時確定項目的工程承包方(EPC),避免了工程建設“二次招標”。
    為了綜合PPP模式和 EPC模式,本文旨在對PPP+EPC模式在建設領域中的優勢和風險防范進行探究。

    1982 年,英國政府提出了 PPP(Public Private Partnership)模式,也叫公私合營模式,即政府與私營商簽訂長期協議,授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。根據項目的實際收益情況,政府部門向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償。在發達國家,PPP 模式已在基礎設施(如水廠、電廠)和非盈利設施(如監獄、學校等)建設等領域得到廣泛應用。

    PPP 的應用領域涉及了一切公共領域,例如醫療衛生、市政設施、交通設施、環境治理、教育、國防等領域;電信、電力能源、交通運輸及水務及污水處理領域是金額最大的四個領域。PPP模式的組織形式非常復雜,既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織,同時還可能包括公共非營利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業形成相互合作的機制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存異的前提下完成項目的目標。目前認可的 PPP 模式主要分為以下三種:外包類、特許經營類(包括 BOT及變身、BOOT、O&M、MC)、私有化類。

    EPC(Engineering,Procurement and Construction)是對工程項目的設計、施工、采購等實施總承包,即交鑰匙工程[2],也就是總承包單位通過固定總價合同將建設工程項目承包,并且承擔項目所有的勘查、設計、采購、施工,對所承包建設工程的進度、投資、質量、安全等全面負責,總承包方通過優化整合,最終向發包方交付一個符合合同規定、并通過竣工驗收的建設工程承包模式。總承包單位在長期的工程管理中,擁有一批優秀的各種專業的人才,可以對整個建設項目實行全面的、科學的、動態的管理,這是臨時性的組織、籌建處、指揮部直接進行項目管理所無法實現的。在EPC模式下,發包方提出投資要求和意向,把項目的勘察工作、設計、工程材料和設備采購、施工等工作都交給總承包單位,這在國際上采用很普遍,優勢是在于和其他工程項目管理模式相比:較好的避免了設計與施工、材料、設備采購脫節的矛盾,設計在建設過程中能充分發揮主導作用,可優化整體方案,各階段的工作可合理深度交叉;以總承包單位為核心,能有效的工期、費用、質量和安全管理進行綜合控制。

    “PPP+EPC”模式,是指EPC 總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項目,實施設計、施工、采購等實施總承包的交鑰匙工程;并且投資企業通過特許經營協議,獲得相應回報,在約定周期后將設施移交給政府部門。在國家力推PPP模式的背景下,很多沒有建設工程背景的公司尤其是金融公司涌入基礎設施建設領域。這些金融公司在資本募集方面相對于工程建設企業擁有更強的優勢,然而在建設工程方面經驗的欠缺使得這些金融企業必須與工程建設企業進行合作,以便在與政府進行協商洽談的過程中更加全面掌握整個項目的進程與風險。與此同時,工程建設企業也愿意與金融公司進行合作,從而獲取更多的項目機會。在此情形下EPC+PPP模式項目架構有了新發展。工程建設企業與金融企業組成聯合體參加PPP項目社會投資人投標,其中工程建設企業作為共同的投資人,并作為PPP項目建設承包商與項目公司簽訂建設合同。

 

PPP+EPC既有PPP模式的特點又解決了工程建設問題,其優勢:
(1)減輕了政府部門的財政壓力,新型的項目融資模式

    為發展和維持日益增長的人口所需的基礎設施,政府面臨的融資壓力也越來越大。推進城鎮化,修繕老舊設施,滿足新進入城鎮的居民的公共需求,以及完善公共服務缺失或供給不足地區的基礎設施等,都是政府部門面臨的挑戰。此外,由于基礎設施的運營經常產生赤字,只能靠財政補貼,這也增加了公共資源的支出。面臨上述壓力,大多數政府的財力有限,融資壓力巨大是成為調動私人資本參與基礎設施建設的主要原因。若PPP設計合理,則可調動此前閑置且正在尋求投資機遇的本地、地區或國際范圍內的私人資本。私營部門進入PPP項目是為了利用其管理能力和經驗(特別是公用事業)獲利。參與PPP的私人資本通過提供服務獲得政府補償,從而獲取適當的投資回報。

    (2)政府部門和民間部門可以取長補短,發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢,彌補對方身上的不足。

雙方可以形成互利的長期目標,可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務,提高生產效率。由政府財政單獨投資并進行經營管理的生產方式往往缺乏效率,比如財政資金是共有資金,使用財政資金是在花別人的錢辦別人的事,難免缺乏效率。采取PPP項目模式則將花別人的錢辦別人的事轉變為企業花自己的錢辦自己的事,必將提高生產效率。

    (3)PPP+EPC模式下,設計方案更加合理。

 PPP結合EPC模式在設計本工程時,某些工程部位的設計不能直接套用以前的設計模式時,需要在滿足符合規范的情況下更精細經濟的設計規劃,因此施工企業在設計階段與設計單位深入溝通、密切合作,這樣對企業管理人員綜合能力的提高具有極大的推動作用;由于設計、采購、施工都可以在一個項目部宏觀控制下完成,技術人員可以相互交流,密切配合,使得設計更加易于施工操作,更經濟合理。設計、采購、施工階段部分工作重疊進行,大大縮短了工程工期[3]。工期縮短了降低了工程費用,工程也可以早日投產使用創造效益。

    (4)PPP+EPC適應當前工程建設市場和建設施工企業的需要,具有較好的前景,實現企業做大做強,實現更高的經濟效率。

在該模式下,項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構的融資成本統稱為PPP合同約定成本,由于EPC在建設施工、技術、運營管理等方面的相對優勢得以充分發揮,PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應成本,形成了PPP+EPC項目的優勢。

    (5)PPP+EPC把EPC里面的精細化管理方式融入到PPP里面去。

PPP+EPC能較好的將項目的投資、工期、質量控制在最合理的范圍內,這對于PPP項目的總融資及資金鏈有了目標計劃,較好的保證項目實施。

    (6)PPP+EPC避免“二次招標”

 PPP項目通常屬于《招標投標法》第三條第一款所規定的“大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目”,依照有關規定,PPP項目需采用招標等方式選擇社會投資人,工程建設需招標選擇施工單位,“二次招標”,對于想通過“PPP”投融資方式介入項目的工程承包方可能使社會資本方不能中標的風險,PPP+EPC的操作方式營運而生。

 

PPP+EPC模式的風險控制

    通常情況下,PPP項目選定投資人以后投資成立項目公司SPV,由項目公司SPV作為建設單位建設運營PPP項目:涉及選擇設計單位、施工單位、設備材料供應商等單位;簽訂相關合同;完成項目建設、運營投資項目。在PPP+EPC模式操作的項目中存在法律風險、金融風險、建造風險、運營風險、政治環境風險等需進行控制和防范。

(1)PPP+EPC中的法律風險

    PPP+EPC并不是PPP的一種具體模式,PPP+EPC的提出,是順應眾多工程承包商投資PPP項目的需要,EPC+PPP模式的合法性基礎在于《招標投標法實施條例》第九條所規定的:“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的項目可以不進行招標。”但從法律規定看,符合允許不招標的范圍是有要求的:法規僅僅明確適用于“特許經營項目”而并非“PPP項目”。目前并沒有任何法律法規明確規定 “特許經營項目”和“PPP項目”是相同含義、可以互相替換的概念。利用“PPP+EPC”的操作方式避免二次招標的確有其合理性,但是在缺乏法律法規權威解釋的情況下,這樣的操作可能“合理而不合法”。對于PPP+EPC法律風險,從風險管理角度無非是承擔、化解防范和轉移三種選擇方式,PPP+EPC項目有很強的行業性和地域性,PPP項目主體多樣,需要從項目的具體情況、項目商業要求、制度、成本等方面設計相應的風險機制,保護自身利益。

(2)PPP+EPC中的金融風險

    PPP 運行模式的實施核心是特許運營公司的設立,該公司可以通過股份募集、銀行貸款、發債、資產證券化等單一或者混合的市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,但不承擔投資者償債責任;與一般的投資項目不同,PPP項目具有投資巨大、杠桿融資高、建設投資期長、融資成本較高等特點,在這種投資過程中存在著匯率風險、利率風險、通貨膨脹等風險。

風險分擔是項目發起人進行風險管理的重要措施,項目發起人需要在項目的前期與政府機構、貸款銀行以及各個參與者進行多次的談判,并通過簽訂合同的方式實現項目風險的轉移,從而降低自身面臨的風險。將匯率風險分擔的條款設置在PPP項目合同中,如此一來,項目發起人將需要面臨的風險轉移到利益的相關者中,之后項目發起人需要考慮的是剩余匯率風險的風險管理。

(3)PPP+EPC中的建造風險

“    PPP+EPC”模式下,EPC 承包商既是建設方又是工程施工商,因此工程監理的獨立性得不到保障,建設過程中暴露的問題往往在事后才被發現。在PPP+EPC合同條件下,建造風險涉及工程設計,設備材料采購,工程施工,項目試運行。工程設計工作由社會資本方進行,相應的設計錯誤和缺陷也是由社會資本方承擔。因此,在進行工程設計時應嚴防設計缺陷的發生;同時,工程設計需注意不要侵犯知識產權。設備材料采購工作的好壞直接關系到項目的成敗:設備,材料的規格、型號、數量是否齊全,質量是否符合要求,這些風險不單單貫穿整個采購過程,而且直接影響整個工程項目的費用和進度,并決定工程項目建成后能否連續穩定安全運轉;施工是工程項目建設過程中的重要階段之一,它影響到項目的全過程,根據施工階段情況,又可將風險分為技術風險,現場條件風險,施工風險,HSE管理風險等;PPP項目往往集中在交通、運輸、生態環保工程等大型項目上。建設的時間一般為二到六年,有時長達十幾年或更長,在施工過程中管理難度大,涉及面廣,對環境的影響大。因此,施工過程中充分考慮健康安全,環境問題,人與自然的和諧統一是EPC總承包商面臨的重要課題;試車運行是建設的最后一道程序,也是全面考察建造質量關鍵環節。

(4)PPP+EPC中的運營風險

    PPP+EPC中的運營風險主要是市場收益不足風險、配套設備服務提供風險、市場需求變化風險、收費變更風險、政府信用風險。為保證項目運營,充分的做好市場調查,做好市場預測工作和風險分擔機制,加強管理人員的風險管理意識,建立有效的項目風險管理制度和措施,設立強有力的項目建設管理機構和運營管理機構,并設置專業人員。對項目從前期可行性研究、設計、施工、驗收到運營整個項目過程中的各項活動進行有機的計劃、組織、控制、協調,主要對工程的設計標準、質量、進度、費用等關鍵因素進行嚴密的控制,使各項指標控制在預期的范圍之內。如果實施過程中發生偏離現象,及時預警并制定相應的措施,保證項目的順利實施和高效運營。

(5)PPP+EPC中的政治環境風險

    政治風險包括暴亂、恐怖主義、戰爭等。近年來,越來越多的企業走出國門,進入國際工程市場,不少業主傾向綜合效益等優勢,EPC模式在發達國家漸漸成為了工程承包主流模式,國際市場的 EPC 應用技術也趨于成熟。EPC 總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項目,在項目管理中,風險管理是非常重要的,對于 EPC 項目,風險管理就顯得尤為重要,由于 EPC 項目建設規模大、系統繁雜、涉及專業技術面廣、參與項目建設的利益相關者多并且關系復雜,這就增加了項目實際偏離預期的可能性。如何進行 EPC 項目的風險管理,顯得尤為重要,EPC大型項目的資金成本增加通常都與工程所在國的環境有關,比如該國的政局的穩定性,國際關系狀況,國有化沒收與征用,拒付債務,恐怖襲擊,國家宏觀經濟政策,產業政策調整,通貨膨脹,匯率變動,換匯控制,利率風險等等方面的影響,而且,風險程度隨著項目規模的擴大而增加,因此,工程所在國的環境很大程度影響PPP+EPC項目報價和收益。這些風險必須在業主和承包商之間進行合理分擔,實現雙方均能夠接受的效益組合最大化。

 

    在基礎設施市場持續火熱的情況下,工程建設企業以PPP+EPC進入基礎設施領域參與PPP項目,從國外近年來的經驗看,以下幾個因素是成功運作的必要條件:

(1)政府部門的有力支持。

(2)健全的法律法規制度。

(3)專業化機構和人才的支持。

 
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