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5個階段的44個問題,最新PPP項目實操問題清單!

PP項目流程大致可分為5個階段,項目發起、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交。根據財政部官方數據顯示,截至3月底,PPP全國入庫項目已達12287個,累計投資額14.6萬億元。

       一季度進入執行或移交階段的項目在逐月增加,落地速度在加快。但在PPP項目推進過程中,還有很多專業問題值得我們去學習研究。

為此,度川管理研究部整理了在PPP項目5個階段中的常見問題,以饗讀者!

一、項目識別階段

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問題一

誰能發起PPP項目?應當向誰提出?

按照指南的要求,政府方和社會資本都可以發起項目。

政府發起是由財政部門(政府和社會資本合作中心)負責向行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目,向財政部門申報。

社會資本應以項目建議書的方式向財政部門(政府和社會資本合作中心)推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在實踐中,通常PPP項目是由行業主管部門、下屬的平臺公司或社會資本發起,向當地的財政部門申報。如果是省一級向下主導PPP項目的地區,是由市/縣級的地方政府,委托當地的財政部門,向省PPP中心申報,省PPP中心會通過篩選和分類,建立三個“庫”:示范庫、推介庫和備選庫,重點支持示范庫和推介庫的項目,例如給予省級的財政補貼等。

02

問題二

立項階段《可研》的必要性,沒有可研是否會影響下面工作的推進?

這里的《可研》全稱是《工程項目可行性研究報告》,是報發改委立項審批中重要的支撐性報告。

在財政部發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中提到了,在項目發起階段,“新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案;存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案”,可以看出新建項目是必須要提交可研的,而存量項目因為已經立項,實際上也是提交過可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設的合作項目,應明確可行性研究、勘察設計等前期工作要求”。因此,從理論上來說,可研是項目立項的依據,如果沒有可研,項目不能通過立項,是否采取PPP都不可能實施。

現實情況是,各地都在緊鑼密鼓的推動PPP項目,如果嚴格按照程序一步一步的實施,那么很可能錯過一段時間的政策支持。以我們在某省操作的大量案例來看,通常是《項目建議書》報發改委審批確定立項之后,可以先提交PPP的初步實施方案,與可研同步推進,最終仍然需要可研來確定項目的邊界條件、準確參數,作為調整實施方案的重要依據。

缺少可研會導致項目流程不完備,實施方案(或初步實施方案)依據不充分不準確,無論是業主方、社會資本,還是咨詢機構都應當清楚其中存在的風險。如果按照非常規的流程推進項目,在具體操作實施中,需要向省級的相關部門了解清楚各項工作的要求,確保進一步降低風險。

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問題三

哪些主體可以作為實施機構?

發改委2724號文對實施機構進行了描述:實施機構是由政府確定,作為PPP項目的實施主體,在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

其中實施機構在選擇合作伙伴時即作為采購人,通過政府采購的流程選擇合作伙伴,同時負責資格預審、談判、最終確認等工作(可以委托采購代理機構辦理相關事宜)。

關于哪些主體能夠成為實施機構,在財政部76號文中,“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構,負責項目準備、采購、監管和移交等工作”。發改委2724號文也提出“按照地方政府的相關要求,明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構,作為政府授權的項目實施機構”。

綜上,只要是政府授權的,職能部門、事業單位、行業管理部門、行業運營公司、其他相關機構(平臺,地方國企)均可作為實施機構。

但是我們在實施的過程中發現,部分職能部門、事業單位、行業管理部門若作為實施機構,可能直接參與到項目的經營中,同時又承擔了項目的監管、考核等職責,存在“既做運動員,又做裁判員”的風險。因此建議將實施運營和監管考核分開,由兩個主體分別承擔各自職責范圍內的工作,以確保政府簡政放權,不過度干預市場。

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問題四

物有所值評價和財政可行性論證由誰來做?

因為開展PPP項目財政承受能力論證的主體要么是行政機關性質的財政部門,要么一般是事業單位的PPP中心,但不管是財政部門還是PPP中心,它們在聘請第三方專業中介機構提供服務時,屬于政府購買服務的范疇,也屬于《中華人民共和國政府采購法》約束的范疇。因此,PPP項目本級財政部門或PPP中心在會同行業主管部門開展財政承受能力論證工作并聘請第三方專業中介機構予以協助時,必須符合政府采購法律法規的要求,而不能隨意委托。

二、項目準備階段

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問題五

PPP項目在準備期需要完成哪些主要工作?

1、整體架構搭建;2、項目風險分配;3、項目運作方式確定;4、項目交易結構確定;5、項目合同體系確定;6、監管架構確定;7、采購方式確定;8、實施方案審核與核準。

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問題六

PPP模式的核心要素有哪些?

PPP模式的核心要素有三個:一是社會資本與政府部門是平等的伙伴關系。在達到共同目標的基礎上,社會資本對利潤的追求與政府公共部門對公共福利的追求也應被共同實現;二是利潤的可控制性。PPP項目一般都是社會公益項目,應確保其盈利,但不能因追逐暴利而傷害其公益性;三是風險分擔。PPP模式應根據承擔能力劃分風險,從而降低項目的整體風險。

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問題七

PPP項目的交易結構包含哪些內容?

PPP項目的交易結構是項目結構設計中的核心環節,需要綜合協調和合理配置各方權利義務。根據《財政部PPP模式操作指南》的相關規定,交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

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問題八

結構設計中應考慮哪些問題?

在PPP項目交易結構設計中通常應考慮項目類型、政府的市場化目標以及社會資本的投資目標、政府或國有企業的參與方式、項目建設范圍和資產范圍、項目資產權屬、項目運營安排、計劃實施進度、政府監管體系、價格水平及收費機制等問題。

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問題九

為什么要建立浮動收益率機制?

在PPP項目規劃和實施過程中,社會資本最關注的無疑是回報率,但PPP項目的時間跨度長、投資額度大,如果調價機制不明確,幾乎沒有社會資本敢投入PPP項目,因此,建立浮動收益率機制,是解決基層政府“一頭霧水”的關鍵,也是激活社會資本參與基礎設施建設的重要途徑。

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問題十

是否有必要建立價格管控機制?

在PPP項目實踐中,設計出一個科學合理的價格管控機制非常重要,有助于防止“短期的價格競爭行為”異化為“長期的價格壟斷行為”。

要設計一個有效的價格機制,來管控廠商在整個特許經營期內可能發生的價格壟斷行為,并向廠商的價格行為施加競爭壓力,可以采用“利潤率限定”,“價格封頂或包干”,同域、同業“價格比較”等方式,如在相關項目協議的價格章節中規定,如果結算價格經過一段時間的實施后,與同區域其他同類企業相比失去競爭性,明顯高于同行業平均水平,則需重新核定結算價格;又如可以規定企業的成本,包括其采購設施數量、質量、價格和工程建設成本等,應當不高于行業的可比較的合理水平。

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問題十一

PPP項目的特許經營期應如何設計?

特許經營期的設計選擇主要取決于兩個因素:項目的施工難度(簡單還是復雜)和市場特性(市場性還是合同性)。施工簡單的項目,可以比較準確地估計施工期,完工風險較小。因此,選用單時段結構還是雙時段結構差別不大。而施工復雜的項目,難以準確地估計施工期,完工風險較大,選用雙時段結構可以降低項目公司的完工風險。再通過激勵措施的設計,進一步調整完工風險在項目公司和政府之間的分擔程度。而就市場特性而言,合同型市場中政府可以有多種激勵措施設計用以選擇,而市場型市場中,政府選擇范圍較小。

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問題十二

賦予特許經營權的PPP項目中投融資手段有哪些?

能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營項目中,可采用的投融資手段包括一般銀行貸款,項目預期收益質押貸款,設立產業基金等形式入股提供項目資本金,發行項目收益票據和資產支持票據,成立私募基金,發行企業債券、項目收益債券、公司債權、非金融企業債務融資工具等。

三、項目采購階段

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問題十三

由誰確定采購方式,社會資本方是否可以提出采購方式建議?

通常采購方式的選擇,有所在地的財政部門最終確定,最終體現在“實施方案”中,批準了實施方案,就相當于批準了項目的采購方式。

社會資本可以根據項目的實際情況,根據《操作指南》、《競爭性磋商管理辦法》等文件的要求,提出采購方式的建議,但最終的決定(審批)權仍在地方財政。

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問題十四

競爭性磋商與競爭性談判有哪些區別?

首先,“競爭性談判”與“競爭性磋商”的最大區別,在成交供應商(社會資本方)的確定方式以及候選成交供應商(社會資本方)的推薦方法及評審標準中,“競爭性談判”最終是由“價格”決定(即以價格低者獲得),“競爭性磋商”主要看“綜合條件”,而不僅僅看價格(綜合情況最優著獲得)。

第二,在程序和時限層面,競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三,在保證金層面,競爭性磋商明確規定“供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的,響應無效”,而競爭性談判無此明確規定。

第四,在重新評審標準上,競爭性磋商增加了重新評審的情形,賦予政府方更多的權利。競爭性談判規定:“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外,采購人或者采購代理機構不得以任何理由組織重新評審。”

而競爭性磋商則規定:“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀分評分不一致、經磋商小組一致認定評分畸高、畸低的情形外,采購人或者采購代理機構不得以任何理由組織重新評審;采購人或者采購代理機構不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。”

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問題十五

競爭性磋商邀請供應商有幾種方式?

有三種方式:1、在省級以上財政部門指定媒體發布競爭性磋商公告選擇供應商;2、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取;3、采購人、評審專家分別推薦(需要出具書面推薦意見)。

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問題十六

采用競爭性磋商,若意向投資人退出,如何解決?

如果意向投資人在競爭性磋商文件發出后選擇退出,那本次競爭性磋商為無效,應選擇二次采購。如果一直沒有意向的投資人可以推薦,建議選擇邀請供應商的第一種方式:在省級以上財政部門指定媒體發布競爭性磋商公告選擇供應商。

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問題十七

資格預審是否屬于PPP項目采購階段的必要組成部分?

依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條的規定:“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件,發布資格預審公告,邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審,驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭”。法律條文中“應當”系強制性規范,對于“應當”的理解就等同于“必須”。所以,PPP項目采購必須實行資格預審。

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問題十八

業主方能否直接發布資格預審公告?

業主是可以自行招標、發布相關公告的,但由于大部分業主對此并不專業,所以一般都采用委托的方式,委托專業的招標代理機構進行操作。以我們所操作的西部某市的PPP為例,業主方(地方政府)并不了解如何合法合規的招標,因此希望通過委托代理,將程序上的風險進行分攤和轉移。

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問題十九

采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目,若在采購過程中符合要求的供應商只有一家,采購方應如何處理?

依照財政部2015年6月30日發布的《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》:采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目(含政府和社會資本合作項目),在采購過程中符合要求的供應商(社會資本)只有2家的,競爭性磋商采購活動可以繼續進行。采購過程中符合要求的供應商(社會資本)只有1家的,采購人(項目實施機構)或者采購代理機構應當終止競爭性磋商采購活動,發布項目終止公告并說明原因,重新開展采購活動。

 
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